Autor: Tomasz Janocha
Finansowanie uczelni może przybierać różnorodne formy, niemniej w Polsce ma swoje dwa podstawowe źródła. Pierwszym są działania podejmowane przez samą uczelnię (np. świadczenie usług edukacyjnych, wynajem sal), zaś drugim – środki finansowe pozyskiwane na działalność uczelni od państwa, jednostek samorządu terytorialnego, czy też innych podmiotów, w tym także prywatnych.
„Misją systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest prowadzenie najwyższej jakości kształcenia oraz działalności naukowej, kształtowanie postaw obywatelskich, a także uczestnictwo w rozwoju społecznym oraz tworzeniu gospodarki opartej na innowacjach”1. W powyższy sposób ustawa p.s.w.n. definiuje misję systemu szkolnictwa wyższego. Sposób skonstruowania tej definicji, diametralnie odmienny od definicji konstruowanej przez art. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 roku2 która jako najważniejszą, na pierwszym miejscu, wskazywała na najwyższą jakość kształcenia. Nowa regulacja koresponduje jednak z przepisami Działu XII p.s.w.n, dotyczącymi finansowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki oraz gospodarki finansowej uczelni. P.s.w.n. wskazuje bowiem, że „środki finansowe na szkolnictwo wyższe i naukę przeznacza się na: (1) utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego […]”3. Korespondowanie redakcji przepisów nie jest przypadkowe. Przyjęta regulacja wydaje się bardzo czytelnie przedstawiać zakładany schemat finansowania.
Struktura finansowania została przedstawiona w sposób enumeratywnie wskazujący na cele, które mogą być realizowane za pomocą środków płynących z tego strumienia finansowania. Konstrukcja przyjęta w p.s.w.n. pozwala na wydatkowanie środków w ramach dwóch obszarów: utrzymania i rozwoju potencjału dydaktycznego oraz utrzymania i rozwoju potencjału naukowego uczelni4. Niemniej jednak, pomimo takiego zadekretowania celu wydatkowania środków, uczelniom i ich autonomii pozostawiono określenie sposobu ich wydatkowania. Tę intencję ustawodawcy wyraźnie uwzględniono w uzasadnieniu do projektu p.s.w.n. wskazując, że to właśnie organom uczelni przypada decydowanie w zakresie wydatkowania subwencji. Jest to bezsprzecznie uzasadnione koniecznością stabilizacji jednostki i jednoczesnego uelastyczniania alokowania środków. „Subwencja (…) wpisuje się (…) w postulowane zwiększenie autonomii uczelni, pozwalając na elastyczne alokowanie środków w misję dydaktyczną lub naukową, stosownie do bieżących potrzeb i uwarunkowań zewnętrznych, w kontekście ogólnej strategii danej uczelni”5.
Co więcej, ukształtowanie zasad finansowania publicznych szkół wyższych w zauważalny sposób wykazuje silne połączenie z zasadą rozliczalności wszystkich przedsiębranych działań. Ważnym aspektem w tej perspektywie staje się zatem skuteczność, adekwatność i celowość podejmowanych zadań6. Rozliczanie o charakterze celowościowym, zdecydowanie nie oznacza dowolności wydatkowania. Uzasadnienie projektu ustawy wyraźnie zastrzega, że „w przypadku wydatkowania środków na cel inny niż statutowy wprowadzono przepisy dotyczące ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych”7. Konstatacja ustawodawcy nie wydaje się być zaskakująca, szczególnie zwracając uwagę na to, że uczelnia jest jednostką sektora finansów publicznych, do których to przepisy u.f.p. znajdują odpowiednie zastosowanie8.
Obok subwencji przeznaczonej na utrzymanie oraz rozwój potencjałów badawczego i dydaktycznego w p.s.w.n. został uwzględniony dotacyjny strumień finansowania. Na podstawie definicji zawartej w u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie przepisów u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych9.
Ustawa p.s.w.n. przewiduje finansowanie w postaci: 1) dotacji podmiotowych, obejmujących finansowanie: świadczeń dla studentów w formie stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomogi, stypendium rektora10; utrzymania aparatury naukowo-badawczej lub stanowiska badawczego, unikatowych w skali kraju, czy też specjalnej infrastruktury informatycznej – mających istotne znaczenie dla realizacji polityki naukowej państwa11; zadań związanych z zapewnieniem osobom niepełnosprawnym warunków do pełnego udziału w procesie przyjmowania na studia, do szkół doktorskich, kształceniu na studiach i w szkołach doktorskich lub prowadzeniu działalności naukowej12; 2) Dotacji celowych, przeznaczonych na realizację inwestycji związanych z kształceniem i działalnością naukową13. Dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej14. Należy zauważyć, że dotacje celowe definiowane są poprzez określenie ich przeznaczenia15, zaś dotacje niewykorzystane w określonym terminie podlegają zwrotowi do właściwego budżetu16. Tak samo jak ma to miejsce w przypadku subwencji, ustawa u.f.p. opisuje zasady zwrotu dotacji, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo też były pobierane nienależnie, lub w nadmiernej wysokości17. Zwrot zaś następuje wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Naruszenie tych reguł wiąże się z odpowiedzialnością w trybie naruszenia dyscypliny finansów publicznych18. Warto zauważyć, że sam odmienny charakter prawny dotacji nie wpływa na odrębność dotyczących jej regulacji. Te same zasady są z reguły w przypadku subwencji. „W sferze legislacyjnej p.s.w.n. dotyczącej zarówno dotacji podmiotowej, jak i dotacji celowej, powstaje jednak szereg niejasności, które osłabiają pozytywny wydźwięk przyjętych rozwiązań”19.
Pierwszą grupę świadczeń, finansowanych ze strumienia dotacyjnego, stanowią różnorodne formy pomocy materialnej dla studentów. Ustawa określa cztery rodzaje obowiązkowych form pomocy materialnej: stypendium socjalne, stypendium dla osób niepełnosprawnych, stypendium rektora i zapomoga. W ten sposób realizowany jest konstytucyjny obowiązek zapewniania powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Szczegółowe warunki pomocy ma określać ustawa.
Przekazanie środków następuje w formie powszechnej dotacji podmiotowej, która to skierowana jest do wszystkich uczelni, niezależnie od ich typu. Regulamin świadczeń dla studentów musi określać co najmniej: 1) wysokość świadczeń opisywanych świadczeń lub sposób jej ustalania; 2) szczegółowe kryteria i tryb przyznawania świadczeń, oraz zakwaterowania i wyżywienia, o których mowa w art. 104 p.s.w,n., oraz sposób wypłacania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 p.s.w.n.; 3) sposób dokumentowania sytuacji materialnej studenta; 4) tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej (jeśli taka jest w uczelni powołana). Dodatkowo regulamin ustala rektor w porozumieniu z samorządem studenckim reprezentowanym przez właściwy organ.
Warto zauważyć, że wniosek samorządu studenckiego skierowany do rektora w trybie art. 86 ust. 3 p.s.w.n. jest wiążący i bezpośrednio przenosi kompetencje rektora na komisję stypendialną. Obszar działalności komisji mieści się wtedy w ramach władztwa administracyjnego, gdyż pomimo tego, że komisja w większości musi składać się ze studentów, wydaje ona wiążące decyzje administracyjne. Rektor jednak zachowuje możliwość wydania orzeczenia kasacyjnego względem każdej decyzji wydanej niezgodnie z przepisami prawa.
Obok funduszu, na który składają się środki z dotacji, uczelnia może stworzyć własny fundusz stypendialny, którego zasady muszą być uzgodnione z samorządem studenckim i samorządem doktorantów.
1 Art. 2 p.s.w.n.
2 Ustawa z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 2183, ze zm.), dalej: p.s.w.
3 Art. 365 p.s.w.n.
4 Art. 371 w zw. z art. 165 pkt 1 i 2 w zw. z art. 366 pkt 2 p.s.w.n. w zw. z art. 112 pkt 3a Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 1634, ze zm.), dalej: u.f.p., por. M. Cilak, Komentarz do art. 112 [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2020. Wartym odnotowania jest także to, że w świetle art. 94 p.s.w. podstawowym było finansowanie o charakterze dotacyjnym.
5 Zob. uzasadnienie do projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Druk sejmowy nr 2446, Sejm VIII kadencji, s. 72, https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2446 [dostęp: 8 czerwca 2023 roku].
6 Zob. hasło: Rozliczalność [w:] Encyklopedia administracji publicznej, http://encyklopediaap.uw.edu.pl/index.php/Rozliczalno%C5%9B%C4%87 [dostęp: 8 czerwca 2023 roku].
7 Zob. uzasadnienie do projektu ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Druk sejmowy nr 2446, Sejm VIII kadencji, s. 72, https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2446 [dostęp: 8 czerwca 2023 roku].
8 Art. 10 ust. 2 u.f.p.
9 Art. 126 u.f.p.
10 Art. 365 pkt 3 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 1-4 p.s.w.n.
11 Art. 365 pkt 5 p.s.w.n.
12 Art. 365 pkt 6 p.s.w.n.
13 Art. 365 pkt 4 p.s.w.n.
14 Art. 131 u.f.p.
15 Art. 127 u.f.p.
16 Art. 251 u.f.p.
17 Art. 169 u.f.p.
18 Art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 289, ze zm.).
19 M. Świstak, Autonomia…, [w:] Autonomia…, s. 581.